MOU 43, 44 คืออะไร (ตอนที่ 1/4): มรดกยุคอาณานิคม ที่มาแผนที่ 1:200,000

ในอนาคตอันใกล้นี้ดูเหมือนว่าประชาชนคนไทยจะต้องเข้าคูหาเพื่อตัดสินใจในหลายเรื่องสำคัญทางการเมือง และหนึ่งในนั้นคือการทำประชามติเกี่ยวกับบันทึกความเข้าใจว่าด้วยการสำรวจและจัดหลักเขตแดนทางบกและทางทะเลระหว่างไทย-กัมพูชา ที่รู้จักกันในอีกชื่อหนึ่งว่า MOU 43, 44

"ถ้าประชาชนบอกเลิกก็ต้องเลิก ถ้าประชาชนบอกให้เก็บไว้ รัฐบาลนี้ก็ต้องเก็บไว้ เพราะประชาชนคือเจ้าของอำนาจอธิปไตย เขาต้องตัดสินใจได้ด้วยเขาเอง ดังนั้นก็ต้องทำประชามติถามว่า เห็นชอบให้ยกเลิก MOU กับกัมพูชาหรือไม่" นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรี กล่าวระหว่างการแถลงนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 29 ก.ย. 2568

MOU 2543 หมายถึง บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชาว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก ขณะที่ MOU 2544 หมายถึง บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน โดยตัวเลขพ่วงท้ายหมายถึงปีที่ทั้งสองประเทศลงนามในบันทึกความเข้าใจดังกล่าว

ทั้งนี้ ฝ่ายกัมพูชาจะเรียกว่า MOU 2000 และ MOU 2001 ซึ่งเป็นปีคริสต์ศักราช (ค.ศ.) แทน

ความพยายามยกเลิกบันทึกความเข้าใจทั้งสองฉบับไม่ได้เกิดขึ้นเป็นครั้งแรก แต่ประเด็นนี้เป็นข้อถกเถียงต่อเนื่องยาวนานหลายทศวรรษทั้งในแวดวงวิชาการและการเมืองของไทย

บันทึกความเข้าใจทั้งสองฉบับนั้นมีรายละเอียดค่อนข้างมาก และความเข้าใจของผู้มีสิทธิลงประชามติก็เป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่ง บีบีซีไทยจึงรวบรวมข้อมูลจากแหล่งต่าง ๆ รวมถึงสอบถามผู้เชี่ยวชาญ เพื่อทำความเข้าใจความเป็นมาและข้อถกเถียงที่เกี่ยวข้องกับ MOU ทั้งสองฉบับ

ในบทความนี้ ซึ่งเป็นบทความแรกจากทั้งหมด 4 ตอน จะเน้นไปที่ที่มาของแผนที่มาตราส่วน 1:200,000 ซึ่งถูกอ้างใน MOU 43 และเป็นแผนที่สำคัญที่ฝั่งกัมพูชาอ้างถึงเมื่อมีข้อพิพาทชายแดนทางบกกับไทย

สนธิสัญญากำหนดเขตแดนสยาม-ฝรั่งเศส สิ่งแรกที่ต้องทำความเข้าใจ

แนวเขตแดนประเทศไทยที่ติดต่อกับประเทศเพื่อนบ้านทั้งสี่ด้าน (เมียนมา ลาว กัมพูชา และมาเลเซีย) ไม่ได้เป็นผลมาจากการทำข้อตกลงระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้านทั้งสี่โดยตรง แต่เป็นมรดกตกทอดจากการทำสนธิสัญญาระหว่างสยามกับเจ้าอาณานิคมจากยุโรปในอดีต เช่น แนวเขตระหว่างไทยกับเมียนมาและมาเลเซีย เป็นผลมาจากการทำข้อตกลงระหว่างสยามกับเจ้าอาณานิคมอังกฤษ ขณะที่แนวเขตแดนระหว่างไทยกับลาวและกัมพูชา เป็นผลมาจากการทำข้อตกลงระหว่างสยามกับเจ้าอาณานิคมฝรั่งเศส

กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศของไทย ระบุว่า เขตแดนไทย-กัมพูชา มีความยาวประมาณ 798 กิโลเมตร แยกเป็นเขตแดนตามสันปันน้ำและแนวเส้นตรง 590 กิโลเมตร กับร่องน้ำลึกและลำน้ำอีก 208 กิโลเมตร

เขตแดนบริเวณนี้เป็นผลจากการปักปันเขตแดน (delimitation) ตามอนุสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส ปี ค.ศ. 1904 และสนธิสัญญาปี ค.ศ. 1907 และพิธีสารแนบท้าย โดยมีการจัดทำแผนที่แสดงเส้นเขตแดนไว้ 2 ชุด คือ

รวมถึงมีการปักหลักเขตแดน (demarcation) ไว้จำนวน 73 หลัก ในสองห้วงเวลาด้วยกัน ได้แก่ ช่วงปี ค.ศ. 1909-1910 และปี ค.ศ. 1919-1920 ซึ่งแต่ละหลักมีบันทึกวาจาปักหลักหมายเขต (Procès-verbal d'abornement) ประกอบอยู่ด้วย

จากนั้นวันที่ 23 มีนาคม ค.ศ.1907 สืบเนื่องจากอนุสัญญา ค.ศ. 1904 (ข้อ 1 และ ข้อ 2) สยามจึงยกเมืองพระตะบอง เสียมราฐ และ ศรีโสภณ ให้กับอินโดจีนฝรั่งเศส เพื่อแลกกับเมืองด่านซ้าย เมืองตราด ตลอดจนเกาะทั้งหลายใต้แหลมสิงห์ไปจนถึงเกาะกูด

ในหนังสือของ กต. เล่มนี้ ระบุว่า คณะกรรมการปักปันผสมตามอนุสัญญาชุดดังกล่าวพบกันครั้งสุดท้ายในวันที่ 18 มกราคม ค.ศ. 1907 โดยขณะนั้นเจ้าหน้าที่จัดทำแผนที่ยังดำเนินการไม่เสร็จสิ้น ทว่าฝ่ายฝรั่งเศสได้นำผลสำรวจกลับไปจัดทำแผนที่ที่ประเทศฝรั่งเศส แล้วส่งแผนที่ฉบับดังกล่าว ซึ่งรู้จักกันในเวลาต่อมาว่าคือแผนที่มาตราส่วน 1:200,000 ให้ไทยในเดือนสิงหาคม ค.ศ. 1908 จำนวน 11 ระวาง

แต่แผนที่ดังกล่าวไม่ได้รับการรับรองโดยคณะกรรมการปักปันตามอนุสัญญา ค.ศ. 1904 เพราะคณะกรรมการชุดนี้ได้สลายตัวไปก่อนที่แผนที่ชุดดังกล่าวจะจัดพิมพ์เสร็จ

เมื่อเกิดข้อพิพาทระหว่างไทยกับกัมพูชากรณีประสาทเขาพระวิหาร ไทยพยายามต่อสู้ในศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ICJ) หรือศาลโลก ว่าตนเองไม่เคยยอมรับแผนที่ดังกล่าว

ทว่าคำถามต่อมาคือ ศาลโลกเห็นว่าไทยไม่เคยยอมรับแผนที่ 1:200,000 จริงหรือ ?

ผศ.อัครพงษ์ ค่ำคูณ อาจารย์จากวิทยาลัยนานาชาติปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) เคยเขียนไว้ในปี พ.ศ. 2552 ภายใต้เอกสารเขาพระวิหารชุดที่ 4 ซึ่งจัดพิมพ์โดยมูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ ไว้ว่า หม่อมเจ้าจรูญศักดิ์ กฤดากร อัครราชทูตสยามประจำฝรั่งเศส ทรงกล่าวถึงคณะกรรมการปักปันผสม ว่า "ได้ทำหน้าที่สำเร็จแล้ว" โดยอ้างอิงจากเอกสารราชการสถานทูตสยามในกรุงปารีสเมื่อปี ค.ศ.1908 และพบว่าหม่อมเจ้าจรูญศักดิ์ทรงรับแผนที่ชุดนี้มาจาก Captain Tixier (กัปตันทิกซิเออร์) เพื่อส่งมาถวายพระสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้น โดยได้รับมาทั้งหมด 11 ระวาง ระวางละ 44 แผ่น โดยทรงเก็บไว้ที่สถานทูตฝรั่งเศสระวางละ 2 แผ่น และส่งไปยังสถานทูตสยามแห่งอื่น ๆ อีกแห่งละ 1 ชุด

ด้าน ศ.ดร.ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มธ. กล่าวไว้ในบทความเรื่อง "กฎหมายระหว่างประเทศกับคดีปราสาทเขาพระวิหาร อนุสัญญาโตเกียว และ MOU 2543" ในจุลสารความมั่นคงศึกษา ฉบับที่ 88 ซึ่งตีพิมพ์ในเดือน ก.พ. ปี พ.ศ. 2554 ว่า ประเด็นเรื่องการยอมรับแผนที่ที่จัดทำโดยฝรั่งเศสนั้นถือเป็น "หอกข้างแคร่" ของประเทศไทยมาอย่างยาวนาน

นักวิชาการผู้นี้เขียนว่า "ไทยยอมรับแผนที่นี้หรือไม่ พิจารณาได้จากเหตุผลที่ปรากฏในคำพิพากษาของศาลโลก" ในปี พ.ศ. 2505

ศ.ดร.ประสิทธิ์ บอกว่า ในคำพิพากษาดังกล่าวของศาลโลก ระบุว่าทั้งไทยและฝรั่งเศสอยู่ในฐานะที่จะปฏิเสธแผนที่ได้ตั้งแต่เมื่อได้รับแผนที่ เนื่องจากแผนที่นี้มิได้เป็นการทำแผนที่โดยคณะกรรมการปักปันเขตแดน และฝ่ายไทยไม่เคยยอมรับแผนที่อย่างเป็นทางการ แต่ไทยก็มิได้ยอมรับหรือปฏิเสธแผนที่ดังกล่าวเช่นกัน

มีข้อความหลายตอนที่ศาลโลกเห็นว่าการกระทำหรือความประพฤติของฝ่ายไทยเท่ากับเป็นการยอมรับแผนที่แล้ว การยอมรับแผนที่นี้มิได้เป็นการยอมรับอย่างเป็นทางการ (officially) แต่เป็นการยอมรับโดยการกระทำ (by conduct) ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินการต่าง ๆ ของสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้น

นอกจากนี้ยังพบว่าแผนที่ฉบับดังกล่าวได้ผ่านตาบุคคลสำคัญ ๆ ของสยามหลายคน ไม่ว่าจะเป็นสมเด็จฯ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ ไปจนถึงสมาชิกฝ่ายสยามในคณะกรรมการปักปันผสมชุดแรก และสันนิษฐานด้วยว่าผู้ว่าราชการ จ.ขุขันธ์ (จ.ศรีสะเกษ ในปัจจุบัน) ซึ่งเป็นจังหวัดของสยามที่อยู่ติดกับภูมิภาคพระวิหารตอนเหนือ ก็เห็นแผนที่ดังกล่าวด้วย

"...การกระทำที่ศาลเห็นว่าเป็นการยอมรับโดยปริยาย ได้แก่ การร้องขอแผนที่เพิ่ม การไม่ยอมตั้งคณะกรรมการขึ้นมาตรวจดูความถูกต้องของแผนที่ การที่กรมแผนที่ทหารผลิตแผนที่ขึ้นมา และแผนที่ที่ทำโดยกรมแผนที่ทหารได้แสดงปราสาทพระวิหารอยู่ในดินแดนกัมพูชา" ศ.ดร.ประสิทธิ์ เขียนอธิบายในบทความดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม ในหนังสือเรื่องข้อมูลที่ประชาชนไทยควรทราบเกี่ยวกับกรณีประสาทพระวิหารฯ ของ กต. กล่าวว่า ในปี 2505 ศาลโลกระบุจะไม่ตัดสินว่าเส้นเขตแดนไทย - กัมพูชา บริเวณปราสาทพระวิหารเป็นไปตามแผนที่มาตราส่วน 1:200,000 ระวางดงรัก หรือไม่ แต่ศาลจำเป็นต้องทราบว่าเส้นเขตแดนไทย-กัมพูชาอยู่ในบริเวณปราสาทเขาพระวิหาร เพื่อใช้เป็นเหตุผลตัดสิน โดยลักษณะของคำพิพากษาของศาลฯ แบ่งเป็น 2 ส่วน ได้แก่ (1) ส่วนเหตุผล (reasoning) ซึ่งในหลักการไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย และ (2) ส่วนบทปฏิบัติการ (operative paragraph) ซึ่งมีผลผูกพันคู่กรณี

สำหรับส่วนที่ศาลโลกอ้างเหตุการณ์ที่แสดงให้เห็นว่าไทยยอมรับแผนที่ระวางดงรักนั้น ทาง กต. บอกว่าเป็นลักษณะคำพิพากษาที่ถือว่าอยู่ในส่วนของเหตุผล

หมายเหตุ: บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของซีรีส์บทความชุด MOU 43, 44 คืออะไร ซึ่งมีทั้งสิ้น 4 ตอน บทความตอนที่ 2 เกี่ยวกับที่มาของแผนที่ 1:50,000 จะเผยแพร่ในวันพรุ่งนี้ (10 ต.ค.)