'Modelo Bukele' usado em El Salvador não derrotaria PCC e CV no Brasil, diz especialista em segurança pública

A política de segurança do presidente Nayib Bukele em El Salvador virou uma bandeira eleitoral na disputa pela Presidência do Brasil e de vários países latino-americanos.

Vários presidenciáveis brasileiros de direita — entre os quais Flávio Bolsonaro (PL), Romeu Zema (Novo) e Renan Santos (Missão) — têm dito que, se eleitos, pretendem replicar no Brasil ao menos parte do "modelo Bukele". Desde que o salvadorenho assumiu a Presidência, em 2019, a taxa de homicídios de El Salvador despencou, passando de uma das mais altas do mundo a uma das mais baixas do Hemisfério Ocidental.

Porém, para o cientista político canadense Robert Muggah, especialista em segurança pública e violência urbana, há diferenças significativas entre Brasil e El Salvador que impediriam a implantação da estratégia salvadorenha no maior país sul-americano.

Entre essas diferenças, ele destaca o poder das duas maiores facções criminosas brasileiras, Comando Vermelho (CV) e Primeiro Comando da Capital (PCC), em comparação com as duas principais organizações criminosas salvadorenhas, Barrio 18 e Mara Salvatrucha (MS-13).

Segundo ele, enquanto PCC e CV têm estruturas que se assemelham às de empresas multinacionais — com negócios diversificados, operações de lavagem de dinheiro e conexões com redes internacionais de tráfico de drogas —, as facções salvadorenhas são bastante territoriais e têm marcadores claros de pertencimento, como tatuagens.

"Prender em massa integrantes do PCC como se fez com a MS-13 é muito mais difícil por causa da distribuição da facção brasileira tanto no mercado doméstico quanto no internacional", diz Muggah em entrevista à BBC News Brasil.

Doutor em Filosofia pela Universidade Oxford, no Reino Unido, Muggah mora no Brasil desde 2011 e é um dos fundadores do Instituto Igarapé, centro de estudos voltado a temas de segurança pública, meio ambiente e tecnologia.

Nos últimos anos, ele produziu diferentes estudos sobre as políticas de segurança do governo Bukele. Desde 2022, o país vive sob um regime de exceção decretado pelo Congresso para combater o crime.

Entre outras medidas, o regime passou a permitir que a polícia prendesse pessoas sem mandado e as mantivesse detidas por longos períodos antes de uma acusação formal, além de restringir o acesso dos presos à defesa.

Para Muggah, embora o modelo tenha produzido resultados inquestionáveis na redução da violência, também acarretou "consequências graves para os direitos civis, o sistema judicial, as prisões e a própria democracia" em El Salvador.

Confira a seguir os principais trechos da entrevista.

BBC News Brasil - Você escreveu que, em muitos países latino-americanos, as políticas de segurança hoje ocupam o espaço político antes ocupado por programas sociais. Pode explicar?

Robert Muggah - Se olharmos para a América Latina e o Caribe, o crime organizado e a violência interpessoal estão entre os principais temas políticos e eleitorais. A região apresenta taxas de homicídio, criminalidade e vitimização persistentemente acima da média.

O que vemos são pessoas — e, mais importante, eleitores — irritadas e preocupadas com os altos índices de crimes violentos, extorsões, roubos, sequestros e com a crescente influência de facções e milícias. Elas também estão insatisfeitas com a fragilidade dos sistemas judiciais, das forças de segurança e dos serviços públicos no território.

Assim, diante do aumento da criminalidade e da aparente incapacidade dos governos de controlá-la, a política latino-americana e caribenha vem se deslocando mais para a direita. Basta observar as últimas 15 eleições na região: em 13 delas, governos passaram da esquerda ou do centro para a direita radical.

Em um contexto no qual as pessoas estão preocupadas com o crime, a segurança — ou pelo menos a promessa de segurança — conquista votos. Desde 2022, Bukele vende uma mensagem de segurança. É uma mensagem simples, emocional e eleitoralmente poderosa, que está ganhando força não apenas no Brasil, mas em países da América do Sul, da América Central e também da América do Norte.

BBC News Brasil - Você também escreveu que a influência de El Salvador nos países da região decorre menos de alguma política específica e mais do fato de o país ter tornado "politicamente atraentes a rapidez e a certeza da punição". O que quis dizer?

Muggah - Em 2022, Bukele introduziu uma fórmula de segurança baseada na promessa de ordem, uso da força máxima, prisões em massa, grandes presídios, enfraquecimento das garantias processuais e uso estratégico da mídia e das redes sociais para exibir facções capturadas e demonstrar que o Estado retomou o controle.

A abordagem ganhou popularidade não apenas pelo espetáculo, mas pelos resultados. Em 2015, El Salvador tinha mais de 100 homicídios por 100 mil habitantes, contra cerca de 7 na média global e 20 na América Latina. Em 2024, o governo informou uma taxa inferior a 2 por 100 mil — uma queda de 98%. Também houve redução das extorsões registradas e aumento da sensação de segurança e liberdade de circulação, o que rendeu a Bukele enorme popularidade.

O modelo passou a inspirar políticos em países como Brasil, Equador, Argentina, Colômbia, Guatemala e Costa Rica, por oferecer uma fórmula simples e eleitoralmente atraente diante da ansiedade provocada pelo crime organizado, cuja influência cresceu com os lucros do tráfico de drogas e a expansão para outros mercados ilícitos.

O chamado efeito Bukele teve, portanto, o mérito de colocar a segurança pública no centro do debate e mostrar que o domínio das gangues não precisa ser normalizado. Muitos salvadorenhos hoje se sentem mais seguros e menos amedrontados. Mas é preciso lembrar que esse resultado veio acompanhado de consequências negativas muito graves, embora menos visíveis, que podem produzir efeitos corrosivos sobre a sociedade no médio e longo prazo.

BBC News Brasil - Quais efeitos?

Muggah - Um é a detenção arbitrária: cerca de 86 mil pessoas foram presas em um país muito pequeno, muitas sem necessariamente serem culpadas, especialmente jovens de bairros pobres.

Outro efeito é a degradação do devido processo legal. Os poderes de emergência permitem manter pessoas presas por mais tempo, limitar seu acesso a advogados e enfraquecer mecanismos de controle, tornando mais difícil distinguir culpados de inocentes.

Há também a superlotação carcerária. El Salvador construiu o Cecot [Centro de Confinamento do Terrorismo, destinado a membros de facções criminosas], com capacidade para até 40 mil pessoas, mas os presídios latino-americanos já são superlotados e frequentemente mal administrados, funcionando como centros do crime organizado. Por isso, o modelo salvadorenho pode não ser facilmente replicado em países maiores e mais complexos.

Somam-se a isso o deslocamento do crime, o enfraquecimento dos mecanismos democráticos de controle e os impactos sobre jornalistas e o espaço cívico. Assim, embora haja evidências de uma queda significativa da violência, o modelo de mano dura também traz consequências graves para os direitos civis, o sistema judicial, as prisões e a própria democracia.

BBC News Brasil - Como você definiria o governo de Bukele? Uma democracia, uma ditadura ou algo entre os dois?

Muggah - Eu diria que o governo de Bukele é uma democracia apenas no nome, mas com um componente autocrático, marcado por um alto grau de concentração de poder e por uma espécie de doutrina populista em sua base, além do enfraquecimento de muitas das instituições democráticas.

BBC News Brasil - Você mencionou todos esses aspectos negativos e, ainda assim, a popularidade de Bukele segue muito alta, uma das maiores da América Latina. Acha que esse cenário pode mudar?

Muggah - É difícil dizer. Uma das lições das intervenções anteriores de mano dura na América Central é que elas podem reduzir rapidamente a violência e gerar dividendos políticos para líderes vistos como fortes. Mas, no médio e longo prazo, são caras e, sem políticas sociais, programas de redução da reincidência e prevenção do recrutamento por gangues, a violência pode voltar com força, às vezes pior do que antes.

No caso de Bukele, a diferença é a aparente transformação do estado de emergência em algo permanente, com encarceramento prolongado. Uma vez adotadas, essas medidas também são difíceis de reverter.

Existe a possibilidade de que, à medida que as pessoas se acostumem a uma relativa redução da insegurança e a melhorias na segurança pública, os outros efeitos negativos dos estados de exceção — como a redução das liberdades civis e as restrições a direitos e liberdades — se tornem uma questão cada vez mais urgente para o eleitorado.

BBC News Brasil - Daniel Noboa é o presidente do Equador desde 2023 e vem usando estratégias parecidas com as de Bukele. Apesar disso, as taxas de homicídio cresceram durante seu governo. Por quê?

Muggah - No início de sua presidência, Noboa declarou um conflito armado interno, enviou militares às ruas e aos presídios e inaugurou um novo presídio de segurança máxima. O governo também anunciou mais duas unidades, com capacidade para mais de 12 mil detentos, seguindo em muitos aspectos o modelo do Cecot, em El Salvador.

Ainda assim, a violência aumentou: o Equador registrou 9 mil homicídios no ano passado, um recorde histórico. O caso mostra as limitações da abordagem de Bukele em países maiores e evidencia o chamado "efeito balão", em que a repressão desloca a violência para outras áreas.

Mesmo assim, o modelo continua inspirando países como Costa Rica, Honduras, Guatemala, Argentina e Colômbia, pela combinação de policiamento agressivo e encarceramento em massa, que tem forte apelo eleitoral.

O problema é que presídios superlotados são também centros do crime organizado. No Brasil, PCC [Primeiro Comando da Capital] e CV [Comando Vermelho] nasceram no sistema prisional e ainda exercem forte influência sobre ele. Portanto, a ideia de que o encarceramento, por si só, pode resolver o crime organizado é pouco realista no médio e longo prazo.

BBC News Brasil - Como se comparam as dinâmicas do crime organizado no Brasil com as de El Salvador? PCC e CV são comparáveis à MS-13 e à Barrio 18, as principais facções salvadorenhas?

Muggah - Nos dois países, essas organizações são relativamente estruturadas, formadas majoritariamente por homens jovens, com códigos internos, algum grau de governança e envolvimento com tráfico de drogas, extorsão e sistemas prisionais.

Mas há diferenças fundamentais. As gangues de El Salvador têm origem nos Estados Unidos, mas são predominantemente locais, com receitas vindas de extorsão, pequenos crimes e tráfico regional. PCC e CV, por outro lado, são organizações muito mais transnacionais e globalizadas, presentes em vários países e ligadas a fluxos internacionais de drogas e outros mercados ilícitos.

Além disso, PCC e CV possuem estruturas de governança e sistemas financeiros muito mais sofisticados, enquanto as gangues salvadorenhas são mais descentralizadas. Por isso, os grupos salvadorenhos são mais fáceis de combater individualmente.

Assim, embora tenham características comuns, PCC e CV diferem fundamentalmente das gangues de El Salvador em alcance, escala e sofisticação.

BBC News Brasil - E considerando as diferenças entre os países — tamanho, população e complexidade das instituições —, seria possível implementar o modelo de Bukele no Brasil?

Muggah - El Salvador é pequeno, centralizado e politicamente dominado por Bukele. Seu tamanho, equivalente ao de uma grande cidade brasileira, permitiu impor um estado de exceção nacional, suspender garantias de devido processo e mobilizar polícia e militares para detenções em massa.

O Brasil, por outro lado, é continental, federal e institucionalmente plural. A segurança pública é administrada principalmente pelos Estados, enquanto o governo federal cuida das jurisdições federais, fronteiras e coordenação. Isso torna muito mais difícil uma repressão centralizada ao estilo Bukele. Além do PCC e do CV, há dezenas de grupos, milícias e facções regionais, tornando o cenário muito mais complexo.

Há também uma diferença na natureza das organizações. Em El Salvador, o Estado enfrentou gangues altamente territorializadas, com controle de bairros, extorsão e marcadores relativamente claros de pertencimento, como tatuagens.

PCC e CV, embora também controlem territórios, são redes com presença em prisões, organizações de tráfico, operadores logísticos e estruturas de lavagem de dinheiro. Fazem parte de sistemas de governança criminal que podem envolver coerção, colaboração com agentes públicos e até substituição ou cooptação do Estado.

Prender em massa integrantes do PCC como se fez com a MS-13 é muito mais difícil por causa da distribuição da facção brasileira tanto no mercado doméstico quanto no internacional.

BBC News Brasil - PCC e CV operam mais como máfias do que como gangues de rua?

Muggah - Eles operam mais como multinacionais do que como gangues de rua, embora tenham um componente mafioso na relação com as comunidades e códigos de silêncio. Por isso, acuá-los num bairro não necessariamente interrompe suas redes nacionais e internacionais. Pode apenas deslocar suas atividades. Um combate eficaz exigiria coordenação entre Estados, governo federal e parceiros internacionais.

Além disso, o modelo de Bukele dependeu do encarceramento em massa — entre 80 mil e 90 mil detenções —, da ocupação territorial por forças de segurança e de poderes de emergência. No Brasil, a resposta teria de ser muito mais complexa, combinando grandes operações policiais, prisões direcionadas, transferências de detentos, investigações financeiras, forças-tarefa e operações de fronteira.

Politicamente, o modelo de Bukele é simples e eleitoralmente poderoso: segurança primeiro, direitos depois. No Brasil, o cenário é mais heterogêneo, com governadores e parlamentares defendendo tanto uma linha dura quanto maior coordenação federal, inteligência e reforma policial. Por essas diferenças estruturais, é muito difícil transplantar o modelo de Bukele para o Brasil, sobretudo em escala nacional.

BBC News Brasil - Bukele só conseguiu impor sua política de segurança depois de assumir o controle do Congresso e da Suprema Corte. Essa concentração de poder seria um pré-requisito para um presidente que queira implementar o modelo de Bukele em seu próprio país?

Muggah - Sim. Acho que é fundamental, para quem quiser implementar a estratégia de Bukele, ter controle não apenas do Executivo, mas também do Legislativo e do Judiciário.

Uma das consequências mais graves desse modelo é justamente o enfraquecimento da separação entre os Poderes e uma concentração extraordinária de poder no Executivo.

BBC News Brasil - Apesar da popularização do discurso que defende uma linha dura no combate ao crime na América Latina, políticos de centro e de esquerda não parecem dar a mesma ênfase ao tema. Como você avalia as posições adotadas por líderes como Lula?

Muggah - Há muito tempo, a esquerda enfrenta dificuldades para construir uma narrativa convincente sobre segurança pública. A direita costuma prometer resultados rápidos, com mão pesada, mobilização policial e encarceramento em massa. É uma mensagem sedutora, que responde às ansiedades da população e, como resultado, gera votos.

A esquerda, por sua vez, enfatiza que, além de policiamento, justiça criminal e reforma prisional, é preciso enfrentar fatores estruturais como pobreza, desigualdade, urbanização desregulada e falta de serviços sociais. O problema é que essas soluções levam muito mais tempo para produzir resultados visíveis, muitas vezes além de um mandato eleitoral.

Assim, a esquerda tem dificuldade tanto para apresentar uma narrativa simples e convincente quanto para demonstrar os resultados de políticas de longo prazo que combinem policiamento baseado em inteligência e dados, reforma prisional e políticas sociais.

No Brasil, porém, há um reconhecimento crescente de que é necessária uma resposta mais urgente à segurança pública, combinando lei e ordem com políticas sociais. A atual administração federal parece seguir esse caminho ao anunciar medidas contra o crime organizado e seus recursos financeiros, estratégias regionais e investimentos na redução da pobreza, da desigualdade e na criação de oportunidades para jovens. Em outras palavras, não é uma coisa ou outra, são as duas.

BBC News Brasil - Existem alternativas comprovadamente eficazes ao modelo de Bukele para reduzir a violência?

Muggah - Apesar dos desafios do crime organizado e da violência na América Latina, há experiências bem-sucedidas de prevenção e redução da violência, muitas delas em cidades. Primeiro, é preciso ter um plano claro, com metas, prazos, métricas e avaliação. Segundo, estratégias eficazes precisam ter continuidade por vários anos, atravessando diferentes governos.

Foi o que ocorreu em cidades como Bogotá e Medellín, além de partes da Cidade do México, Minas Gerais e São Paulo.

Sabemos que a violência costuma se concentrar em áreas muito específicas. Em muitas cidades, 90% dos homicídios ocorrem em menos de 5% dos endereços. Por isso, policiamento contínuo nesses pontos críticos, apoiado por inteligência e evidências, pode produzir resultados importantes.

Mas isso precisa ser combinado, no longo prazo, com programas sociais para jovens em risco, reforma prisional e redução da reincidência. Também é fundamental atacar o dinheiro do crime organizado, rastreando fluxos financeiros e impedindo que grupos migrem entre mercados ilícitos, como drogas, ouro, madeira e minerais.

No fim, é a combinação dessas estratégias que produz resultados duradouros. Não existe uma bala de prata. Se quisermos preservar a democracia, os direitos humanos e as liberdades civis, precisamos levar isso em conta. O encarceramento em massa pode ser uma opção, mas seus efeitos sobre a democracia no médio e longo prazo podem ser graves.

BBC News Brasil - No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, é possível recuperar o controle do Estado sobre comunidades hoje dominadas pelo crime organizado sem recorrer a operações policiais que resultem em confrontos com os criminosos e, possivelmente, vítimas civis?

Muggah - Para enfrentar a governança criminal em áreas do Rio, é necessária uma combinação de segurança, justiça, prevenção e serviços públicos.

O problema não é apenas a exploração das comunidades: gangues, milícias e estruturas mafiosas também passaram a substituir o Estado em algumas funções. Por isso, recuperar o controle territorial é essencial para reconstruir o contrato social.

Medidas emergenciais podem ser necessárias em casos específicos, mas operações precisam ter limites claros, treinamento, devido processo e controle do uso da força. Enviar tropas indiscriminadamente, inclusive em horários em que crianças estão indo à escola, é inaceitável.

Também é fundamental reconstruir a confiança entre cidadãos, Estado e polícia. Para isso, o Rio precisa de uma estratégia clara, identificação dos pontos críticos, recuperação territorial, reintrodução de serviços públicos e policiamento comunitário.

As UPPs [Unidades de Polícia Pacificadora], entre 2008 e 2015, foram uma tentativa nesse sentido. Nos primeiros cinco anos, houve redução mensurável da violência letal e aumento da confiança pública em algumas comunidades. Mas o programa sofreu com falta de continuidade, mudanças políticas, restrições financeiras e críticas de policiais e organizações de direitos humanos, até perder força e colapsar.

A lição não é abandonar esse tipo de estratégia, mas aperfeiçoá-la, garantindo continuidade, financiamento, avaliação dos resultados e capacidade de corrigir os problemas.

BBC News Brasil - A popularidade do modelo de Bukele e sua adoção por políticos de direita indicam que a América Latina está caminhando para se tornar uma grande El Salvador, ainda que sem necessariamente os resultados que ele alcançou lá?

Muggah - Minha impressão é que existe um movimento pendular na América Latina e no Caribe: questões de segurança ganham força e depois perdem espaço. Hoje, porém, o crime organizado aumentou em sofisticação, capacidade e escala, exigindo respostas mais eficazes.

Não estou convencido de que estratégias hiper-agressivas produzam bons resultados no médio e longo prazo. Precisamos de policiamento mais inteligente, unidades de inteligência e crimes financeiros capazes de atacar o dinheiro, reforma prisional e presídios mais humanos, além de enfrentar a desigualdade, um importante fator de recrutamento pelo crime organizado.

Sabemos que estratégias combinadas, com investimento contínuo e resultados demonstráveis, podem tornar comunidades e cidades mais seguras. O perigo é que, com o avanço da direita na região, a abordagem de lei e ordem com mão pesada ganhe força.

Minha preocupação é que isso tenha consequências graves para a democracia, a independência dos tribunais e os direitos civis. Existe o risco de tirarmos a lição errada da história e aplicá-la ao presente.